如果陆地上的外州尚且属于中央王朝可以管辖的地盘，那海外就是名副其实的法外之地。
陆上外州都是郡守、刺史，哪怕王朝末期也是朝廷派遣亲信重臣担任州牧，这些和内九州都没有区别。
而同属外州的海岛十二州最高官员，却叫总督。
州牧是军政一体的封疆大吏，在一州之内既管军又管民，这权利够大了吧，位极人臣。
但总督比州牧的权力还要大，州牧只能任命别驾，治中这类州佐官员，总督却能任命一个岛州上下各级官员。
无论军事、民政，还是财政税收，总督都完全握在手中。
中央王朝强盛时，按时缴税，报备辖下郡守级大员，中央王朝衰弱时，那就是名副其实的土皇帝。
没办法，哪一代中央王朝会允许辖下土地不服王法？可距离太过遥远能怎么办。
不给岛州自治权，不给总督相当于土皇帝的权力，万一某个岛州出点什么乱子，天南海北，等朝廷反应过来黄花菜都凉了。
给总督特权，好歹在承平时能做到对岛州的基本掌控，在衰弱时，岛州也能做到表面上的臣服。
如之前大虞末期渐渐衰败，内九州大部枭雄割据，神器易主已成定局，但大部分百姓和士人仍然将大虞朝视为正统。
其中不乏有人心君臣之故，更多的却是朝廷名义上依旧掌握大半版图，诸多外州，包括海岛十二州，在明面上从未脱离朝廷自立。
就连当初天变，海陵岛被黑莲教割据，其它海外岛州仍然奉中原正统。
郑氏的海盗船队封锁近海，打劫来往商船，有几个海外总督以舰队开路，也要给大虞朝廷上供。
这些总督往往是大虞皇室的坚定拥趸，或是联姻的外戚，或是忠心近臣。
即使多代更迭后，野心渐起，岛内掌权派也有相当一部分亲近朝廷的人。
如此便给朝廷留下了最后的颜面，一些看不清大势的百姓士子，未尝不会抱有一丝中兴期许。
大虞朝廷中央权威彻底丧失，还是海外十二岛州与大陆全部失联，自那自后再无地方力量声援。
当然以舰队护送上供的方法，无法多次进行，动用的资源太多，本来岛内就不是很安稳，还有就是郑家的力量确实有点强。
大虞朝往前推三代，郑家就已经立足海外，他们从一支默默无闻的走私商队，到朝廷通缉列名海盗。
最后到大虞中期，郑家舰队压服四海盗贼，成为公认的海盗之王。
当代郑家家主郑三保，便是这一任海盗王，其人威望深重，南征北讨，又将郑氏的影响力再度提升了几个档次。
虽然没有拿下十二大岛任何一岛，但坐拥上百个岛屿据点，几千艘舰船，三十余万直辖部众也不是吹。
实力之强，任何一个岛州的水师都无法与之争锋，要是哪个总督获得郑家支持，说不定真会出现历史上未曾出现过的海外王朝。
就算不能建立王朝，在郑家支持下统一五六个岛州割据一方，维持几百年王业还是非常轻松的。
所以郑家力量的存在，对于海外势力是一个不确定因素，既然得不到那不如毁掉？
然而单独一方打不过郑家，各方又有各方的心思，除非像楚国一样威胁到根基统治，又有哪几家能联合起来，消耗本钱去灭掉郑三保。
郑家海上力量强，只是没有陆上资本，也没有世家底蕴，连续多任家主的夺岛建国计划都以失败告终。
郑家历代家训，就是洗白上岸。
应鸿羽以秦代虞时，郑三保也试图攻占位于南海的朱崖岛，却很快认清现实。
不是郑三保的军事能力不行，而是部下海盗习性根本无法长期立足，三个月攻占朱崖岛三郡半岛之地，再三个月又被朱崖岛总督打回海中。
在郑三保的治下，百姓民不聊生，根基动荡，少数几个想立足用心治理的郑氏家臣，无关大局。
退出朱崖岛后，郑三保对于自己夺岛建立政权的心思算是断了，那想完成郑氏先祖历代心愿，就只有两条路。
第一条是扶持海外势力，让郑家成为海外割据政权的擎天之柱，这样即使日后割据政权被兼并，也能以败臣身份归顺。
第二条当然就是直接臣服中原，在中央王朝未统一天下时归顺，也算是从龙。
第一条路拥有更大的自主权，起码只要牢牢控制水师，于海外王国，郑家就是第一权臣，无冕之王。
第二条路臣服中原，显然不能如在海外一样自由，但未来郑家后代必然会更安稳，一个郡望乃至千年世家的底蕴，将在郑三保手中缔造。
这两条路在郑三保眼中，其实就是一条路，那就是东海之战的胜负。
海岛十二州联合舰队胜，郑三保就会选择早就看上的扶持对象，统一瀛洲等三岛的谢翼。
楚国水师舰队获胜，郑三保自然也会认清实力差距，臣服归顺代表中原的大楚王朝。
由于战前实力对比相差太过悬殊，很多郑氏家臣都劝郑三保提前下注，抽掉家族主力舰船突袭楚国舰队。
可郑三保信守中立之策，以郑家的实力，不需要冒险提前下注。
无论哪方获胜，只要郑家投靠，都会得到重用。
再说郑氏立足海上多代，也供养了不少奇人异士，从他们口中以及环境变化，郑三保敏锐洞察到世家剧变。
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